澄城县地处渭北旱塬东部，辖10镇163个行政村，总人口40万人，国土面积1121平方公里，总耕地面积86.6万亩，是典型的农业县。县域农业生产以种植业为主，农作物以小麦、玉米为主，经济作物主要有苹果、樱桃、花椒、酥梨、桃等。经过多年的产业结构调整沉淀，澄城县基本形成了全域花椒、北部苹果、中部樱桃、南部杂果的主导产业布局，创建了澄城樱桃、澄城“SOD”苹果等特色地域品牌。截止2018年底，全县林果面积达到50万亩，农业总产值27.29亿元，农民人均纯收入10879元。

    水利是农业的命脉。澄城县农业经济的发展能取得现在的成效与县域农田水利设施的不断改善有着密不可分的关系。澄城县水资源总量16600万m3，可开发利用水资源量仅为8500万m3，水资源短缺是制约澄城农业经济发展的最关键的瓶颈因素。建国以来，澄城人民大兴水利，经过几十年的发展，逐步形成了以东雷抽黄、石堡川水库2大灌区为支撑，以温泉抽水站中型泵站灌区、富源水库、胜利水库等14处小型水库灌区及790余处井站小水灌区为补充的灌溉供水网络。根据2017年水利统计年报，全县水利设施有效灌溉面积达到45万亩。为了进一步了解我县农田水利基础设施建设情况，掌握县域农田水利工程运行管理及灌溉水价情况，笔者通过向全县10个镇（办）发放调查问卷、随机走访座谈等形式对农业灌溉方面的情况进行了调研，并通过调研，总结出当前县域农业灌溉及水价形成，征收及管理等方面中存在的问题，并针对问题对症下药，开出药方，以此来引起政府部门高度重视农业灌溉方面的问题，促进县域农田水利基础设施加快发展，促进建立健全水利工程管理、监督、考核及水价形成、执行、约束机制，促进县域水资源的合理配置及节约保护，推动水利工程的良性运行，推动县域农业产业结构的调整，推动县域农业经济的稳步发展，不断调动农民发展产业热情，提高农民用水、节水积极性，提高农民对水价的知晓度和满意度。

    一、基本情况

    1、县域农田水利设施及农业灌溉情况

    全县现有大型灌区两处，即东雷抽黄灌区和石堡川水库灌区。东雷抽黄灌区受益范围涉及县南寺前、韦庄2镇，有效灌溉面积12.33万亩。石堡川水库涉及冯原、赵庄、庄头、交道、安里、王庄、城关7镇，有效灌溉面积21.35万亩。中型泵站灌区1座，即温泉抽水站灌区，温泉灌区水源为四级抽水泵站，设计抽水流量0.88m3/s，总扬程430m，总装机容量4680kw，有效灌溉面积2.3万亩。根据水务部门2017年调查统计结果，全县现有小型农田灌溉水利工程807处，其中小型水库14座，兴利库容1263万m3，有效灌溉面积4.98万亩；抽水站127座，机井640座，陂塘26座，井站灌区有效灌溉面积10.85万亩。全县各镇（办）小型农田灌溉水利工程调查统计结果详见表1。经统计，全县各类工程有效灌溉面积合计51.81万亩，扣除重复灌溉面积，全县现状有效灌溉面积约45万亩。在实际灌溉中，受工程水源条件、工程效率等多因素的影响，实际灌溉面积小于有效灌溉面积。各类设施有效灌溉面积及实际灌溉面积统计结果如表2所示。在此笔者进一步说明，表中井站小水灌区有效灌溉面积是通过各镇（办）现有的水源工程供水能力根据灌溉制度笔者计算得来的理论数字，在实际调研了解中，各灌区普遍延长灌溉周期，实际灌溉面积比表中数字要大，所以全县近三年实灌面积约为30万亩左右，与表中数字23.2万亩有偏差。

    二、全县农田水利工程运行管理情况

    1、水利工程管理体制及运行机制

    澄城县水利工程建设管理体制和运行机制因工程类型、规模、产权等的不同而不同。抽黄和石堡川两大灌区，澄城只是其中的一部分，管理体制遵循两大灌区管理模式。抽黄灌区在澄城段的管理单位为澄城县抽黄灌溉服务中心，行政上归属县政府领导，系澄城县水务局下属正科级事业单位。业务上受渭南市抽黄灌溉管理局管理和指导，主要负责灌区干、支渠系工程运行、维护，输配水管理和基层行水组织的管理，同时负责协助灌区管理局完成水费征缴工作。水费收取方式是由灌区斗长直接向用水户收取。石堡川水库灌区由渭南市石堡川水库灌溉管理局管理，属自收自支、自负盈亏事业单位。行政上受市、县两级政府双重管理，业务上受渭南市水务局指导。其运行和管理模式与抽黄灌区相同。

    目前全县小型水利工程管理体制可划分为三个类型：

    (1)是专设机构进行管理。仅涉及2 个小型灌区，温泉抽水站灌区及胜利水库灌区。温泉抽水站灌区专管机构为澄城县温泉灌溉供水管理处，属县水务局下属副科级全额事业单位。胜利水库灌区由胜利水库灌溉管理站负责管理，属寺前镇下属自收自支事业单位。

    (2)是农村集体管理，对于集体所属小型水库、井站工程，工程建成后产权为所属乡镇和村组所有，各乡镇或村组成立管理机构，设立专人，或以受益区为单位，成立农民用水合作组织，实行管理。通过调查，对于权属镇办及村组集体产权的小型农田水利工程，以个人承包的形式经营权转让给私人和专业合作社组织占比49.17%，由镇(办)或村组指定专人经营管理的占到50.83%。全县小型水利工程产权及经营模式调查统计表如表3所示。

    (3)是民营体制，包括私人独资、股份和农村专业合作社、涉农企业自建自管的水利工程。对于民营体制的工程，按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，工程建成后产权归所属投资者所有，由个人、合作社或者企业负责经营管理。从表3可以看出，县域水利工程建设国家资金投入占比为89.63%，社会资本投入占比仅有10.37%。

    2、现有水利工程设施完好情况

    （1）抽黄、石堡川灌区：借助国家大、中型灌区改造项目，两大灌区支渠以上设施相继完成改造，基本完好。斗渠以下末级渠系维修养护资金由镇村负责，受管理水平及资金等因素限制，两大灌区斗渠完好率均较低，田间末级渠系配套率、衬砌率差，完好率更低。抽黄灌区斗渠衬砌率90%，完好率70%，田间渠系配套率70%，完好率40%。石堡川灌区斗渠衬砌率80%，完好率70%，田间渠系配套率50%，完好率60%。

    （2）温泉灌区：温泉灌溉供水工程是在原交道公社七十年代群众运动兴建的小（1）型三级泵站的基础上，在九十年代通过一次扩建，2017年至2019年经过2年时间的再次改造，变成“380”泉涌和洛河地表水双水源系统，抽水流量0.98m3/s。经过改造后，各级泵站均实现了自动化控制，运行情况良好。灌区80%面积都利用的是石堡川灌区的八支下游渠系进行灌溉。

    （3）小型水库灌区

    县域具有灌溉功能的小型水库有14处，均建于六七十年代，截止目前，已全部完成小型水库除险加固改造。水库大坝、放水设施、溢洪设施齐全，上坝道路畅通，病险问题排除，各水库基本能达到设计蓄水能力。水库灌区多采用库内或库外抽水的方式灌溉，抽水泵站不在改造之列，因此，水库灌区抽水设施完好率不高，年久失修现象普遍，90%以上带病运行，安全性能差，效率低下，永内水库抽水站完全陷于瘫痪状态。由于水库蓄水量的锐减，水源水量不足，抽水设施无水可抽，闲置不用，更加剧了工程设施的老化，灌区原有的配套渠系绝大部分毁坏严重，无法使用。澄城县小型水库灌区基本情况统计表如表4所示。

    （4）小水井站灌区

     根据2017年水务部门统计结果，全县灌溉机井640眼，抽水站127座。县域抽水站九十年代以前建设的占80%以上，大部分泵站的运行时间都超过三十年，通过调查，现状基本完好的占比28.5%，带病运行的占比29.9%，瘫痪的占比41.6%。机井设施设备的完好程度相对比抽水站好些，基本完好的占比70%，带病运行的占比20%，瘫痪的占比10%。机井灌区多为管道输水，抽水站灌区多为渠道输水。田间渠（管）系的配套标准与水源工程设施供水能力之间存在一定的差距，渠道的衬砌率、完好率均较低。

    三、农业灌溉水价情况

    1、两大灌区灌溉水价情况

    根据渭政办发[2017]176号文《渭南市推进农业水价综合改革实施方案》的要求，遵照市物价局渭价发[2019]6号文件，两大灌区从2019年5月起对灌区水价进行了调整，均执行终端水价、分类水价和超定额累进加价制度。水价分为两档，定额内用水量执行一档水价，超定额用水量执行二档水价。两大灌区灌溉水价如表5所示。

    2、温泉灌区

    灌溉水价遵照澄城县物价局澄政价发[2010]3号文水价标准执行，目前还没有实行终端水价，行水员会根据各用水区实际情况向用水户再收取一定的费用作为其承担配水任务的工资，根据调查统计，末级渠系加收费用0.02-0.06元/m3。温泉灌区灌溉水价如表6所示。

     3、小水灌区

     在全县范围内，对小水灌区进行了调研。通过统计，小水灌区灌溉水价在0.4元/m3－2.5元/m3之间。抽水站灌区相对较低，在0.4-0.8元/m3之间。机井灌区出水量在25-50m3/h的机井，灌溉水价基本集中在1.0-1.4元/m3之间，对于出水量能达到60-80m3/h的机井，多为“380”水系，这类机井扬程高，功率大，灌溉水价基本在1.5 元/m3以上，最高达2.5元/m3。

通过调研，农民群众对灌溉水价基本满意，水费支出基本在经济能力可承受范围之内，水费征收基本无拖欠现象。

    二、存在问题

    1、农业灌溉方面

    （1）水资源严重不足，极大地限制了现有水利设施效益的发挥。近几年，地表径流严重减少，河道泉涌严重萎缩，导致石堡川水库及县域内所有小型水库蓄水量锐减，石堡川水库要保证澄、白两县的城市供水，连续三年在澄城县基本无灌溉，石堡川灌区21.35万亩的灌溉面积处于失灌状态。县域内小型水库蓄水量远远达不到设计规模，有的基本上常年是干库，无水灌溉，经统计，全县小型水库有效灌溉面积4.98万亩，但是实灌面积仅为0.45万亩。

    （2）现有农田水利基础设施建设滞后于农村产业发展需求。全县总耕地面积86.6万亩，其中经济作物面积达到50万亩，但是全县现有水利设施有效灌溉面积仅45万亩，且随着农村产业结构地不断调整，经济作物面积还将进一步扩大，需求水量将会逐年增加，水利设施供水能力严重不足。

    （3）农业灌溉田间斗、分、引渠系配套不完善，现有的斗、分、引渠有的为土渠，有的损毁严重，输水损耗率漏失率高，造成水资源利用率不高。据调查，抽黄和石堡川灌区两大灌区灌溉水利用系数约为0.5-0.55，低于渠道输水利用系数0.65的标准。县域内温泉灌区、小型水库灌区以及抽水站灌区多为渠道输水，灌溉水利用系数相比大灌区会更低。

    （4）节水意识在全县范围内还没有普遍形成。一是群众还习惯于大水漫灌，感觉只有大水漫灌才是真正意义上的灌溉。二是全县高效节水灌溉面积发展缓慢，节水设施建设滞后，尤其是田间灌水模式多为大水漫灌，水资源浪费严重。据水利统计年报，截止2018年底，全县高效节水灌溉面积15.2万亩，仅占有效灌溉面积的31.67%。

    （5）近几年，受石堡川灌区灌溉面积锐减影响，再加之大中型灌区灌溉季节性较强，不能适时灌溉，农村大量采用机井灌溉。在干旱季节，人饮机井也会参与灌溉。这种现象一方面会给人畜供水带来不安全因素，更重要的是会造成地下水的过度超采。通过调查，县域地下水水位普遍下降，出水量也在缩减，机井越打越深，灌溉成本不断攀升，农民负担也在不断加重。

    2、水利工程管理方面

    （1）重建轻管现象依然存在。长期以来，各涉水部门、各乡镇政府及各村委员会，对工程建设管理投入精力多，想得办法多，投入财力多，工程建成后对工程的运行管理重视不够，建后管护责任落不实，水费核定达不到全成本，工程维修养护更新改造资金没有积累，投入不足，放任工程带病运行，导致工程年久失修，损毁严重，效益难以发挥，实现不了工程的良性运行。

    （2）大中型灌区的日常管护、维修及更新改造只限于干、支渠，支渠以下斗、分、引渠的建设维修和日常管护由村组管理。村集体经济薄弱，无管理维护经费，只能依靠群众的自觉意识，部分村组只知用水,不会管水,在渠堤乱垦乱种现象屡禁不止,随意截流、开口、放水,末级渠道损毁严重,更新改造乏力，水资源浪费严重。

    （3）小水灌区水利设施90%属于国家资金投入，建成后运行管理交由镇（办）或村组管理，镇村管理粗放,没有专业化管理组织，无经费，无固定管理人员，多数管理人员专业素质低下，管理设施不健全，管理手段落后，管理效率不高。

    （4）行业主管部门对水利工程运行管理缺乏有效的监督考核机制。按照国家相关规定，行业主管部门应该对辖区内水利工程运行管理实行行业监管及技术指导。多年来，澄城县水务局一直探索农村水利工程管理办法，出台了《农村水利工程产权制度改革实施办法》、《小型水利工程管理细则》等多部管理性文件。2016年在澄城县水务局设立了农村水利工作站，公益一类事业性副科级单位，旨在对全县农田水利工程进行行业监管，为水利工程管理走向规范化、制度化提供了组织保障。但是管理站工作刚刚起步，受经费、人员、现有管理体制机制弊病等因素影响，目前其职能还没有得到充分显现，相应的监督考核机制还没有完全建立。

    3、灌溉水价方面

    （1）群众普遍反映，农业灌溉电价收费过高，对农灌电价优惠政策不清楚，电价收取基本是“一口价”，各镇各村各工程执行不一，工程运行成本在不断加大，增加群众负担。

    （2）水价形成机制不健全。目前，全县水价水平整体偏低，水价结构仅考虑到工程的基本的运行电价成本及管理人员费用，基本不包含工程的折旧、设施的维修养护费用，不利于供水工程和设施的运行、维护和更新改造，不利于工程的良性运行。其次，现行水价不能正确处理供水单位、用水户、投资者及相关各方的利益。用水户无法对供水单位的支出进行监督，因而无法有效地约束供水成本；偏低的水价无法使投资者获得合理的回报，因此不能吸引社会各界参与投资；水价决策过程没有用水户的广泛参与，造成大多数人对水价的构成不明晰，对水价持怀疑态度，给水费征收带来困难和矛盾。

    （3）行业主管部门对水价缺乏管理与指导，缺乏对水价执行情况的监督检查。按国家发展和改革委员会与水利部联合颁发的《水利工程供水价格管理办法》，农业供水价格由有管理权限的价格主管部门会同水行政主管部门核定，价格主管部门应当对水利工程供水价格执行情况进行监督检查。水利工程供水价格采取统一政策、分级管理方式，区分不同情况实行政府指导价或政府定价。对于民办水利工程，实行政府指导价，其它水利工程，实行政府定价。通过调研，我县除有专职管理机构的大中型灌区实行政府定价外，对于其它小型水利工程水价全部由镇办、村组或个人定价，相同地域、相同水源条件的水价不统一，差别较大，没有建立起水利工程供水价格管理权限和申报程序制度，也没有建立起合理的水价调价机制。

    （4）供水计量设施不完善，也是导致水费征收矛盾的主要因素。这一问题在所有灌区内普遍存在。大中型灌区水量以斗口计量为依据，斗渠量水设施简陋，还多有损坏，有的地方水量计量纯粹是依靠行水员或斗长根据水位情况经验确定，群众对水量多少没有发言权。小水灌区95%以上都是以时间来计量水量，水量完全取决于水利工程效率，效率低下的，小时出水量达到不设计标准，就加时灌溉，变相提高了水价，增加了农民用水负担。

    三、意见及建议

    1、澄城县资源性缺水严重。近几年，河道来水量急剧减少，石堡川灌区处于失灌状态，县域小型水库、抽水站50%以上工程效益无法正常发挥，在干旱季节，河道上下游争水现象时有发生。地表水资源的缺乏，加剧了地下水的开发力度，地下水属不可再生资源，无序过量开采会严重破坏生态环境，所以要站在战略的高度考虑水资源问题，开源节流并重。在县域自产水资源极其短缺的情况下，我们一方面要争取水权，加大引进客水资源；另一方面要大力推广节水技术，节约使用或回收利用水资源，加大对中水的开发利用力度。

    2、在现有水资源条件下，不提倡新建水源工程，尤其要高度重视地下水的开发利用，慎重选择采用新打深井工程解决农田灌溉问题。建议未来对水资源的开发利用以对现有水源工程更新改造为主，按区域水资源条件、现状开发利用程度、区域缺水状况及现状设施损毁情况等等因素分批分重点进行修复改造，使其最大化地发挥工程效益，以此提高水资源的开发利用率。

    3、加快农田水利设施建设步伐，尤其要重视田间末级渠（管）系的配套与完善，大力改变田间灌水模式，因地制宜、因水质条件科学选择、发展渗灌、滴灌、小管出流等高效节水灌溉模式。水源工程的建设只是水的开发利用第一步，没有田间渠（管）系的配套与完善，水源工程也无法真正发挥它的灌溉功能。因此，建议加大对田间灌溉渠（管）系设施的投入力度，完善田间供配水网络，推广使用节水灌溉技术，引导群众改变田间灌水模式。

     4、加强现有水利工程的运行管理，建立长效的发展机制和运行模式，彻底改变“重建轻管”现象，保障工程的可持续、良性运行。严格按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，明晰产权，探索建立工程确权制度，发放确权证书，保护投资者权益，调动社会资本投入水利基础设施建设的积极性。工程可以采用拍卖、承包、租赁、成立用水组织等多种形式进行经营管理，明确管理责任、管理范围、利益分配等方面的内容。要配套完善工程管理设施，提高管理人员水平，充分发挥行业主管部门对工程管理的监督考核作用，建立和完善水利工程运行管护规章制度、技术标准、监督考核办法，定期对管理人员进行培训，设立工程设施完好率、工程效率、工程保证率等定量指标，对工程管理运行进行年度考核，考核结果可作为安排中央、省市县财政奖补小型水利工程维修养护资金的重要依据。

    5、建立水价形成机制，由政府主导，按补偿供水成本、费用原则，制定水价核算标准，采取统一政策，分级管理方式，区分不同情况实行政府指导价或政府定价。逐步配套完善量水设施，实行终端水价和分类水价，推行超定额累进加价制度。完善水价的确定程序，充分体现用水户参与管理的原则。在水价的确定过程中，要充分听取供水单位、用水户及有关方面的意见，完善听证会制度。要鼓励成立用水者协会等群众组织，使用水户随时了解并监督供水单位的成本、费用支出，参与水价决策过程。价格主管部门要畅通健全水价申报及调整程序，定期对水价执行情况进行监督检查，维护用水者的合法利益及合理需求。

    6、建立和完善小型水利工程维修养护经费保障机制，着力构建“政府财政奖补、部门投入整合、集体经济补充、供水收益提取、社会参与建管、农民筹资筹劳”的多元化经费投入体系，建立健全维修养护基金管理办法。小型农田水利工程多为公益性工程，除争取中央、省市维修养护专项资金外，建议县级财政在年度预算中列支一定的资金用于水利工程维修养护基金。各镇、村管理的工程每年定期应从水费中提留或按用水量核定提取维修养护基金，并设立专帐专户，专款专用，水行政主管部门加强对各供水管理单位的维修养护基金建立使用的监督检查。

     7、建议电力部门加大对农业用电政策的宣传力度，公开公示电价，在水利工程建设中提供对供配电设施配备的技术标准和要求，并提供技术指导。在工程运行过程中，加强对工程用电管理的安全检查，对用电设备设施进行经常性的检测，切实为水利工程建设管理创造良好的服务环境，让群众用电用的明白，用的放心，用的心甘情愿。